文 ｜ 黄璜 北京大学政府管理学院副院长、教授

智慧城市建设是依托数字化、网络化和智能化，推动各领域全方位转型升级，实现可持续发展目标的城市更新过程，是城市现代化建设的重要组成部分。党的二十届三中全会《决定》提出“推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系”，为超大特大城市构建现代化治理体系作出重大部署。

四重基本逻辑

智慧城市建设大体上包含四重基本逻辑。第一为“连接”。建设智慧城市，首要的是建设网络和计算基础设施。通过互联网、移动网、物联网乃至算联网架构，实现泛在联网计算。这是所有公共部门、私人部门数字化转型和创新的基本依托。第二为“赋能”。数字化加快了数据处理时间，网络化扩大了数据传递空间，智能化提升了将数据转换为知识并指导人们行动的能力。数字技术改造了公私部门业务的实现方式和提供方式，提高了管理与服务的效率和效能。第三为“协同”。基于对网络、计算、数据和应用能力等各个层面基础资源的集成、共享和开放，不断扩大跨部门、跨区域、跨层级以及公共部门、社会之间的协作范围，提升协作水平。第四为“运营”。各地设立了城市运营（管理）中心、政务数据管理部门以及不同性质的数据企业等新型机构，一些地方还专门设立了“首席数据官”，综合利用大数据和人工智能等技术手段提升和优化城市综合管理水平。

四重基本逻辑相互关联又依次递进，既是智慧城市建设的不同方面，也是不同阶段，体现了从规模化发展、高效化发展走向可持续发展的基本路径。其中“连接”为智慧城市提供了物力，打通了城市系统内各部分的物理关联；“赋能”为智慧城市提供了能力，提高了城市每个子系统的运行效率；“协同”为智慧城市提供了合力，促进了各子系统间的联动；“运营”或者说是数字化运营，则为智慧城市提供了活力——它是城市在系统层面上适应外部环境变化并持续输出竞争优势的核心逻辑，是走向可持续发展的必由之路。

运营管理在理论上是对数字系统运行进行持续且精细的“调理”过程。运营与运行、运维既有密切联系，又有深层区别。“运行”是数字系统功能实现或职责履行的过程。“运维”是为确保数字系统正常运行提供资源和服务保障的过程。“运营”则着眼于系统的迭代优化和改进，是调度包括运维在内的各种活动和资源，来让系统运行更优更好、创造更大价值的过程。相对于通常讲的运作，对运营的管理更强调可持续性和长效性。

具体到智慧城市的数字化运营，不能简单地将其理解为对数字技术系统的运营，而是将运营管理的理念摆到城市治理的层面，旨在通过数字技术持续优化城市管理运行中的公共政策和管理流程，确保提供高质量的物品和服务，保持城市良好的运行状态。从这个意义上说，智慧城市的运营目标至少有以下几个方面。一是持续优化城市基础设施管理，确保城市基础设施平稳运行，提高资源利用效率，降低管理成本。二是持续提升公共服务质量和水平，提供高效、便捷、公平的公共服务，满足城市居民多样化需求，提升其满意度。三是持续营造良好的营商环境，促进产业转型升级，推动经济可持续发展。四是持续提升社会治理效能，构建和谐宜居环境。五是持续推进生态文明建设，保护环境，实现绿色发展。

“运营”逻辑

智慧城市的“运营”逻辑引领城市管理进入新阶段，这主要体现在以下几个方面。一是从经验性走向科学性。传统的城市运营主要依靠人工经验判断进行决策。在数字化、智能化条件下，城市运营逐渐转变为基于大数据反馈的运行状态进行决策。通过大数据分析，城市运行系统可以实现持续的迭代优化，提高管理决策的科学性和准确性。二是从粗放式转为精细化。过去的城市管理主要侧重于实现管理和服务的功能，较少关注过程中的细节优化。智慧城市运营注重服务细节的优化和提升，通过精细化“调理”提高城市运行效率和居民满意度。三是从扩张式转为内涵式。传统城市信息化建设往往是业务驱动的，一事一系统的建设方式导致系统间互不兼容，资源浪费严重。智慧城市运营强调以数据驱动为核心，推动平台化建设，并通过数据整合和共享，实现资源高效利用和系统协同运作。四是从反应性转为预见性。传统城市运营多是在问题出现后采取处理措施。智慧城市运营则依托智能预测技术，提前识别潜在问题和采取预防性措施，从而降低风险，提升城市对不确定性的应对能力和安全水平。

智慧城市“运营”依托于有效的持续反馈机制。城市，尤其是超大特大城市，是典型的开放复杂巨系统。复杂性体现了无序性和有序性的统一。解决城市系统治理难题的有效方法是识别出复杂现象中的结构化特征，将非结构化的问题转化为结构化问题。实现这一过程的前提是建立可靠且持续的反馈机制，动态揭示系统运行的实际情况与目标之间的差距，对系统运行状态进行有效预测和迭代调适，使系统积极适应和应对内部条件和外部环境的变化。

为此，需要建立一整套能够对系统运行的关键数据进行采集、共享和整合的信息机制，以全面跟踪和反映系统的运行状态。传统依赖人工手段的信息机制不仅耗时长、效率低，在准确性和实时性方面也受到限制。智慧城市建设基于“连接”“赋能”和“协同”逻辑下形成的数字技术系统，将城市时空中持续生产和流动的信息从原有形态中分离出来，形成相对独立且可计算的信息子系统。这一过程将城市物理空间和社会空间中的实体和过程转化为数字空间中的统一编码和计算，构成新型信息机制，实现对城市运行状态更加全面、及时、准确地记录、反馈和优化。

数字化运营的实践

智慧城市的数字化“运营”包含不同的层次。在宏观上覆盖城市的整体运行。城市治理者利用智慧系统，全面掌握城市运行状态，并适时进行决策调整。例如，领导驾驶舱系统可以通过关键指标的数据统计和展示，让城市治理者“一屏观全城”，实时查看城市整体运行状态，并根据异常报警进行决策和指挥。在中观上涵盖城市经济调度和社会关系管理。例如，“经济大脑”系统可以实时、精准地监测和预测城市经济运行质量和企业经营状况，模拟经济调度过程，从而强化经济趋势的研判，提升经济治理效果。在微观上则涉及城市智慧服务、数据和基础设施的管理保障。5月份，国家发改委会同多个部门发布的《关于深化智慧城市发展　推进城市全域数字化转型的指导意见》提出要“建立城市数据资源运营、设施运营、服务运营体系”。例如，政务服务通过线上系统和线下大厅的融合运营来提升企业和公众的获得感和满意度；公共数据授权运营则已成为地方统筹公共数据开放、开发和增值服务的重要形式。

智慧城市运营需要设立“首席数字运营官（CDOO）”，负责领导和协调城市或部门的数字化运营工作。目前，在公私机构中负责协调信息化或数字化相关业务的领导岗位包括首席技术官（CTO）、首席信息官（CIO）以及首席数据官（CDO）。其中，设置CDO已经成为许多地方推动公共数据管理体制改革的重要举措。然而，CTO、CIO和CDO虽然都强调领导和协调，但他们更多关注管理工具和资源的优化配置，而不是着眼于城市或部门的主营业务决策与执行调优，因此理论上并不对系统的整体负责。

在实践中，人们已经认识到，数据归集、治理和共享都不是数字化转型的最终目标。简单粗放的数据归集和治理可能导致巨大的存储、计算资源的浪费以及安全风险。理论上，“大数据”的核心价值在于通过持续跟踪和反馈真实世界的运行状态，驱动业务流程、资源配置和沟通内容的迭代优化，从而更好地实现管理和服务的目标。然而，大数据只有经过反复“琢磨”才能产生价值。谁来“琢磨”？需要跟踪什么？反馈什么？场景是什么？模型是什么？指标如何改进？关键数据是哪些？如何降低实施成本？这些才是数字化转型需要解决的核心问题。而领导这套“跟踪——反馈——优化”系统，正是首席数字运营官的核心使命。

十多年来，智慧城市建设逐步将连接、赋能和协同的“智慧”拓展到城市运行的方方面面，而运营则主要在政府数据治理和基础设施保障等方面发挥作用。下一步，要积极探索将数字化运营应用在城市运行的整体层面，并基于制度和管理上的创新，让智慧城市建设从数量型向质量型转变，从规模发展走向可持续发展，开辟城市全域数字化转型的新路径，提升城市在挑战中寻求自我成长的能力，最终造福城市中的所有人。