文 ｜ 杨玉珍 河南师范大学副校长

在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。党的十八大以来，我国在统筹城乡发展、推进新型城镇化方面取得显著成效。习近平总书记围绕推动城乡融合发展作出一系列重要论述，2020年在中央农村工作会议上指出“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点”，2023年在二十届中央政治局第二次集体学习时强调“全面推进乡村振兴，推进以县城为重要载体的城镇化建设”，2024年在主持召开全面推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时指出“更好发挥县城连接城市、带动乡村作用，率先在县域内实现城乡融合发展”。这些重要论述，为科学把握城乡关系演进趋势、推进城乡融合发展提供了行动指南。

县域是以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的区域单元。县城是县域的政治中心、经济中心、文化中心和交通中心，是连接城市、服务乡村的重要载体。作为我国城镇体系的重要组成部分，县城具有三重功能。一是集聚要素的功能，县城是县域的要素集聚平台和重要发展引擎；二是连接城乡的功能，县城位于“城尾乡头”，是城乡融合发展的关键纽带；三是承载发展的功能，县城是承接大城市功能外溢、吸引农业转移人口就近城镇化的重要载体，是推动城乡要素平等交换、双向流动的重要环节。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”，并对完善城乡融合发展体制机制作出战略部署。完善城乡融合发展体制机制的重点在县城，需充分发挥县城作为城乡融合纽带的关键作用。

建设现代化市场体系，增强县城集聚要素的功能。推动县城城镇化建设，需进一步完善其城市功能，通过建设现代化市场体系，发挥集聚效应，进而增强辐射带动乡村的能力。一是进一步完善市场机制，通过制度建设营造公平竞争的市场环境，推动金融、信息、科技等现代服务业加快发展；二是在数字经济背景下通过大数据、云计算、人工智能等技术提升智慧化水平，依托现代数字技术推动市场建设；三是提升信息化水平和数字化管理能力，加快新型基础设施的建设和应用，提高县城中心市场与周边大中城市的互联互通水平。

构建现代化产业体系，发挥县城承载发展的功能。产业是发展的根基，是县城集聚生产要素、提供就业岗位、承载人口的关键。县城建设现代化产业体系不能眉毛胡子一把抓，不同类型县城要立足自身资源环境承载能力、区位条件、产业基础，科学把握功能定位优化产业布局，建设各具特色、富有活力的现代化县城，进而提升产业集聚和就业吸纳能力。按照《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中的分类，大城市周边县城要主动对接城市群和都市圈优势产业，融入邻近大城市建设发展，成为与其通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城；专业功能县城要积极培育发展特色经济和支柱产业，依托自身优势发展形成先进制造、商贸流通、文化旅游等产业集群；农产品主产区县城要延长农业产业链条，推动三产融合发展；重点生态功能区县城要秉持绿色发展理念，推进产业生态化和生态产业化，发展绿色产业；人口流失县城需严控城镇建设用地增量、盘活存量，促进人口集聚、产业集中，推进集约发展。

完善现代化治理体系，提升县城辐射带动的功能。推动县城完善现代化治理体系，关键是推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化，同时推动基本公共服务城乡均等化，让留在农村的农民生活越来越好。随着农业农村改革不断深化，越来越多的农村人口向县城集聚，数据显示，2023年全国农民工总量29753万人，其中外出农民工17658万人。推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，让愿进城的农业转移人口能进城、留得住、融得进，需不断提升县城治理能力和治理水平现代化。要加快推进县城公共服务向乡村覆盖，增强服务乡村的能力，通过城乡基本公共服务均等化推动城市的教育、医疗、文化等资源向乡村延伸，保障基本公共服务普惠共享，促进优质公共服务均衡发展。此外，县域内要保障好进城落户农民合法土地权益，依法维护其土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。跨县域层面，需完善“人地钱”挂钩政策，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，建立新增城镇建设用地指标与常住人口增加相协调的配置机制，健全财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制。

提升县城综合承载能力，支撑城乡融合发展。首先，参照城市功能推进县城基础设施建设，因地制宜补齐短板弱项，提升公共服务设施、市政公用设施、环境基础设施建设水平，夯实县城运行基础支撑。要加快构建便捷、高效的交通网络，缩短城市和县城的时空距离。各类开发区要从产业、城市、文化和生态等方面统筹规划，使其成为建在县城的城市样板区。探索县城存量低效建设用地再开发模式，规划建设一批中心镇、专业镇、重点镇、特色镇，以点带面，培育城乡融合的有效载体。其次，吸引优质公共服务资源进入县城，引导社会资本参与县城建设。推进城市有机更新，建设宜居宜业的现代化县城，提升其现代化水平和便利化程度，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要。最后，深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革，通过放权赋能提高其辐射带动乡村、支撑城乡融合发展的能力。